PŘEDCHOZÍ      SEZNAM     DALŠÍ


 

Jindřich Svoboda
Vývoj ústavnosti v českých zemích

 

A.Historický vývoj ústavnosti v českých zemích

Vývoj ústavnosti v českých zemích můžeme rozdělit do tří základních etap:

1)1848-1918 ústavní vývoj v rámci Rakouska a Rakouska-Uherska.

2)1918-1992 ústavní vývoj v rámci Československa.

3)1992- současnost, Ústava ČR.

 

I.Období Rakouska a Rakouska-Uherska

 

Až do roku 1848 můžeme hovořit o existenci absolutní monarchie. 15.března 1848 Ferdinand V. slibuje ústavu a volby. Následně je 25.dubna 1848 vydána První Rakouská ústava - “Dubnová oktrojovaná ústava, která však nenabyla platnosti.

4.března 1849 panovník vydal novou “Březnovou oktrojovanou ústavu”, jež byla založena na myšlence jednotného monarchistického státu. Panovník měl spolu s parlamentem zákonodárnou moc. Spolu s ministry měl i výkonnou moc. Poprvé se objevil koncept lidských práv. Zřízeny byly nezávislé soudy a Říšský soud jako soud ústavní. Ústava byla zrušena 31.prosince 1851.

K návratu k parlamentarismu došlo v únoru 1861, kdy byla vydána tzv. “Únorová oktrojovaná ústava”. Zřízeno bylo Říšské dvoukomorové zastupitelstvo - Poslanecká sněmovna (volena zemskými sněmy) a Panská sněmovna (jmenovaná císařem). Výkonnou moc měl císař.

K důležité ústavní změně došlo v roce 1867 - prosazení dualismu. Byla přijata “Prosincová ústava”, která deklarovala svrchovanost dvou národů v monarchii. Společné zůstaly jen tyto kompetence: zahraniční politika, finance, obrana a osoba panovníka. Byl vytvořen společný zákonodárný sbor - 60 delegátů za Uherský sněm a 60 za Říšskou radu.

Významným se stal také rok 1907 kdy bylo zavedeno všeobecné, tajné, rovné, přímé hlasovací právo. Aktivní od 24 let a pasivní od 30 let. Z hlasování však byly ještě až do roku 1918 vyloučeny ženy.

 

II.Období Československa

 

Prozatímní ústava 1918

 

Prozatímní ústavu přijal Národní výbor dne 13. listopadu 1918 jako zákon č.37/1918 Sb. Hlavním motivem jejího přijetí bylo dát republice co nejdříve základní zákon, který by v hlavních rysech upravil principy fungování nejvyšších státních orgánů.

Prozatímní ústava zřídila tři základní orgány - Národní shromáždění (také Revoluční národní shromáždění), prezidenta republiky a vládu. Národní shromáždění vzniklo rozšířením Národního výboru na celkový počet 256 poslanců. K obsazení míst byly použity výsledky voleb do Říšské rady v roce 1911. Konkrétní členové parlamentu byli jmenováni vedením svých politických stran a museli podepsat prohlášení, že kdykoliv je strana požádá, tak vrátí svůj mandát. Tato zásada později provázela fungování stranického systému celé první republiky.

Národní shromáždění mělo zákonodárnou pravomoc a vykonávalo dozor nad výkonnou mocí. Usnášeníschopné bylo za přítomnosti nejméně jedné třetiny poslanců.

V čele státu stál prezident volený Národním shromážděním. Prezident zastupoval stát navenek, byl vrchním velitelem ozbrojených sil, měl právo milosti apod. Byl ze své funkce politicky neodpovědný.

Vláda měla pevně určený počet členů na 17 a celou ji volilo Národní shromáždění. Členy vlády mohlo Národní shromáždění také jednotlivě odvolat.

V uvedené ústavě měl nejsilnější postavení parlament, nejslabší pak prezident, který nemohl ani jmenovat či odvolat vládu. Československo se tak blížilo čisté formě parlamentní republiky.

 

Ústava z roku 1920

 

Předním úkolem prozatímního Národního shromáždění bylo přijetí definitivní ústavy. Text ústavy byl však vypracován na ministerstvu vnitra, tedy mimo parlament. Tvůrcem osnovy byl prof. Hoetzel, obecně politický rámec stanovil ministr vnitra A.Švehla. V čele parlamentního ústavního výboru stál Dr.Meissner. Úvodní prohlášení formuloval národní demokrat Dr.J.Herben podle vzoru ústavy USA. Ještě před projednáváním návrhu ústavy v parlamentu uzavřely politické strany dohodu, že se nebude otvírat diskuse k fundamentálním otázkám navržené ústavní listiny. I přesto probíhala ve sněmovně bouřlivá diskuse k předloženém návrhu od 27.února do rána 29.února 1920. Ústava byla vyhlášena jako zákon č. 29/1920 Sb. Současně s ní byly přijaty: volební řád do poslanecké sněmovny, zákon o složení a pravomoci senátu, jazykový zákon a zákon o župních a okresních úřadech.

Již zmíněné úvodní prohlášení deklarovalo touhu začlenit se do společnosti národů jako “člen vzdělaný, mírumilovný, demokratický a pokrokový”.

Dále pokračovala ústava uvozovacím zákonem o deseti článcích, který ústavu označoval jako normu nejvyšší právní síly a jež se dá měnit pouze ústavními zákony. Za celé období první republiky bylo přijato takových ústavních zákonů celkem osm. Uvozovací zákon dále také vymezoval složení a kompetence ústavního soudu. Obsahoval také některá přechodná ustanovení související s postupným konstituováním nových orgánů.

Další text ústavy byl strukturován do šesti hlav.

Hlava I. označená jako všeobecná ustanovení, vymezovala základní státní principy. Československo bylo charakterizováno jako demokratická republika, v čele s voleným prezidentem. Výchozí zásadou byla svrchovanost lidu, který byl označen za jediný zdroj státní moci. V této hlavě bylo také řešeno postavení Podkarpatské Rusi, u níž se předpokládalo konstituování sněmu a jmenování guvernéra. K uvedenému řešení však nikdy nedošlo.

Hlava II. upravovala zákonodárnou moc, kterou tvořilo dvoukomorové Národní shromáždění, složené z Poslanecké sněmovny a Senátu. Poslanecká sněmovna měla 300 členů a Senát 150 členů. Obě komory byly voleny poměrným systémem (volební právo akt.:21 a 26 a pas.: 30 a 45). Zákonodárná iniciativa byla přiznána vládě a členům obou sněmoven. U běžných zákonů byla zajištěna převaha Poslanecké sněmovny u ústavních bylo třeba souhlasu obou komor. Tato hlava obsahovala i možnost vyhlášení referenda v tom případě, že parlament zamítne návrh zákona podaný vládou mohla právě ona o tomto návrhu vypsat lidové hlasování. Nikdy však nebyl vydán prováděcí zákon o referendu. Zajímavým prvorepublikovým institutem byl výbor, který v době nečinnosti jedné z komor parlamentu zastával všechny její funkce kromě: volby prezidenta, změny ústavy, vypovězení války a ukládání nových finančních povinností či zcizování státního majetku. 16 členů výboru volila Poslanecká sněmovna a 8 členů senát. Všechna rozhodnutí podléhala následnému schválení parlamentem.

Hlava III. pojednávala o vládě a ve své druhé části o prezidentu republiky. Hned na začátku bylo ustanovení, že výkonná moc může vydávat nařízení pouze k provedení a v mezích zákona. Prezidentem mohl být zvolen každý občan volitelný do Poslanecké sněmovny, který dosáhl 35 let věku. Kromě T.G.M. mohl být zvolen každý prezidentem jen dvakrát. Prezident byl i nadále politicky neodpovědný. Oproti prozatímní ústavě však jmenoval a propouštěl ministry. Vláda byla odpovědná Poslanecké sněmovně.

Hlava IV. řešila otázky soudnictví a mj. určovala právo každého občana na zákonný soud.

Hlava V. obsahovala výčet občanských práv a svobod. Byla vyhlášena rovnost občanů a povolání. Stejná práva požívali i všichni ostatní obyvatelé státu. K základním svobodám patřila svoboda osobní, domovní a listovní. Výslovná ochrana se poskytovala soukromému vlastnictví. Vymezena byla i svoboda tisku, právo petiční a shromažďovací a spolčovací. Jediná povinnost byla nutnost podrobení se vojenskému výcviku a uposlechnou výzvy k obraně vlasti.

Hlava VI., poslední hlava ústavy, se týkala ochrany národnostních, náboženských a rasových menšin. Mimo jiné se zajišťovalo právo na vyučování v mateřském jazyce v obcích s jistým “zlomkem” cizojazyčného obyvatelstva. Jako trestné bylo vyhlášeno jakékoliv odnárodňování.

Tvůrcové ústavy se opírali především o ústavu francouzské III.republiky z roku 1875, rakouskou prosincovou ústavu z roku 1867, americkou ústavu a švýcarskou ústavu z roku 1848. Jako celek vytvořila prvorepubliková ústava parlamentní systém s dominantním postavením Poslanecké sněmovny. Patřila k rigidním ústavám.

 

Druhá republika

 

V roce 1938 v období tzv. druhé republiky došlo k výrazné ústavněprávní změně. 19.listopadu 1938 byl bez debaty Poslaneckou sněmovnou schválen ústavní zákon o autonomii Slovenskej krajiny (č.299/1938 Sb.) a současně byl přijat téměř identický zákon o autonomii Podkarpatské Rusi (č.328/1938 Sb.). V prvé části ústavního zákona se rozšiřovala kompetence ústavního soudu, který měl rozhodovat i o tom, zda zákony sněmu slovenské krajiny jsou v souladu s ústavou. Složení tohoto orgánu se doplňovalo o dva členy, které měla jmenovat slovenská vláda. Druhá část zákona obsahovala změnu ústavy. Slovenská krajina byla prohlášena za autonomní část republiky, která nadále nesla název Česko-Slovenská. Úředním jazykem na jejím území se stala slovenština a uzákonila se krajinská příslušnost. Zákon dále vymezoval působnost zákonodárné moci Národního shromáždění na celém území republiky v těchto oblastech: záležitosti ústavy, vnější politické a hospodářské vztahy, národní obrany, státního občanství, měny, měr a vah, věcí patentních, cel, dopravy a pošt, telekomunikací, celostátního rozpočtu, daní, dávek a poplatků, monopolů. Ostatní záležitosti byly zcela v kompetenci sněmu slovenské krajiny. Slovenští poslanci se v Národním shromáždění účastnili pouze projednávání věcí společného zájmu. Platil rovněž zákaz majorizace. Co se týče vlády, tak jí náležela celoúzemní působnost jen v těchto oblastech: zahraniční politiky, obrany, měny a státního rozpočtu. Slovenská vláda byla automaticky členem ústřední vlády.

Československo přijetím obou ústavních zákonů přestalo být unitárním státem. Vznikla zvláštní forma federace, kdy dva ze tří jejích subjektů mají vlastní vrcholné orgány, kdežto třetí ze subjektů je spravován přímo orgány ústředními (federálními).

Druhá republika a její ústavní systém neměla dlouhého trvání a 14.března 1939 odtržením Slovenska zanikla.

 

Koncepce právní kontinuity

 

Po okupaci zbytku Československa byla v emigraci vytvořena koncepce, podle níž mnichovská dohoda a vše, co po ní následovalo, jsou právně irelevantní. Tato teorie tedy proklamovala existenci Československé republiky ve své kontinuální podobě z doby před Mnichovem. Postupně tento koncept uznaly všechny vítězné mocnosti.

Už 17.října 1939 byl na základě existence československé státnosti vytvořen Československý národní výbor v Paříži. Základním článkem institucí ČSR se však stal prezident Beneš a mimo něj vláda a Státní rada. V platnosti zůstala i ústava z roku 1920. Podle ní zůstává prezident ve funkci i po uplynutí svého mandátu, pokud není možné zvolit nového prezidenta. Prezident začal od roku 1940 vydávat dekrety s mocí zákona, které se staly součástí československého právního řádu a podléhaly dodatečnému schválení Národního shromáždění. Mezi nejdůležitější dekrety patří ústavní dekret č.11/1944, který stanovuje, že všechny právní předpisy vydané po 30.září 1938 nejsou součástí čs.právního řádu a jsou tudíž neplatné.

Z právního hlediska tedy Československá republika nepřestala existovat.

 

Období 1945-1960

 

V tomto období došlo ke změně povahy státního zřízení. Ustavila se tzv. lidová demokracie. Z ústavního hlediska je to období rozporné, protože klíčová rozhodnutí už neprobíhala dle platné ústavy, ale zcela dle vůle ústředního výboru KSČ či dle moskevských direktiv. Ústava tedy již nebyla určující direktivou, proto toto údobí ve své práci pomíjím.

 

Socialistická a federální ústava

 

11.července 1960 byla přijata Ústava Československé socialistické republiky. Podstatně změněna pak byla novelizací ústavním zákonem o Československé federaci z 27.října 1968. S určitými změnami platila tato ústavní listina až do roku 1992.

Československo charakterizovala jako federální stát složený ze dvou rovnoprávných republik České a Slovenské. Do výlučné působnosti federace byla stanoveny: zahraniční politika, obrana, měna, federální hmotné rezervy, federální zákonodárství a ochrana federální ústavnosti.

Jediným zákonodárným sborem federace bylo Federální shromáždění složené ze Sněmovny lidu a ze Sněmovny národů. Obě komory byly rovnoprávné a ve Sněmovně národů platil zákaz majorizace.

V čele federace stál prezident republiky. Zastupoval stát navenek, mohl rozpustit federální shromáždění, podepisoval zákony, podával zprávu o stavu federace, jmenoval a odvolával předsedu a členy vlády a byl také mj. vrchním velitelem ozbrojených sil.

Zajímavé je také to, že jednotlivé republiky neměly vlastní ústavy a jejich zřízení a orgány byly zakotveny ve federální ústavě. Jednalo se tedy o federaci zřízenou a řízenou jaksi shora. Poslední období 1990-92 bylo poznamenáno vážným kompetenčními spory mezi federací a Slovenskou republikou. Ústava pozbyla platnosti 31.prosince 1992 zánikem České a Slovenské federativní republiky.

 

 

 

B.Ústava ČR

Ústava ČR byla přijata na schůzi ČNR dne 16.prosince 1992 (č. 1/93 Sb.). Pro hlasovalo 172 poslanců, 16 bylo proti a 10 se zdrželo. Mohu tedy konstatovat, že byla přijata na základě relativně širokého konsensu. Návrh vypracovala komise ČNR, která jeho definitivní podobu předložila k projednání na začátku prosince 1992.

 

I.Ústavní pořádek

 

Ještě než pojednám o ústavě samotné, je třeba ozřejmit pojetí ústavního pořádku. Tento pojem je v Ústavě zaveden nově a dle definice Jana Filipa (1999:107) představuje “soubor právních předpisů, které mají v ČR sílu ústavního zákona a které lze na příště měnit pouze ústavním zákonem”. Ústavní pořádek je zmíněn v článku 3 Ústavy ČR. Přesnější vymezení jeho obsahu (výčet ústavních zákonů) nalezneme v čl. 112.

Součástí ústavního pořádku ČR jsou tedy tyto zákony:

1)Ústava ČR

2)Listina základních práv a svobod (č.2/93 Sb.)

3)Ústavní zákony ČNR č.4/93 Sb. a č.29/93 Sb., tzv. recepční zákony.

4)Ústavní zákony upravující hranice ČR. Zejména č.102/1930 Sb. o hranicích s Německem a Rakouskem, č.205/1936 s Německem, č.62/1958 s Polskem, č.66/1974 Sb. s Rakouskem, č.121/1981 s NDR a č.44/1988 s Polskem.

5)Ústavní zákony, které budou přijaty (např. zákon o referendu či o úpravě státních hranic apod.).

 

II.Struktura a obsah Ústavy ČR

 

Ústava ČR je strukturována do preambule, osmi hlav a 113 článků. Odděleně byla přijata Listina základních práv a svobod, která byla vyhlášena jako součást ústavního pořádku ČR. Listina samotná je rozdělena do šesti hlav a 44 článků. Protože se oba dokumenty nedílně doplňují, hovoří se někdy o tzv. dvojjedinné ústavě.

 

Konkrétní obsah Ústavy ČR

 

PREAMBULE úvodní prohlášení, základní cíle českého státu.

Hlava I. Základní ustanovení, demokratický charakter státu, politický systém, změna ústavy, unitární stát.

Hlava II. Moc zákonodárná, legislativní proces.

Hlava III. Moc výkonná, prezident, vláda.

Hlava IV. Moc soudní, ústavní soud, soudy.

Hlava V. Nejvyšší kontrolní úřad.

Hlava VI. Česká národní banka.

Hlava VII. Územní samospráva, vymezení obce, vyšší územní samosprávný celek.

Hlava VIII. Přechodná a závěrečná ustanovení prozatímní senát, ustanovení související se vznikem ČR, vymezení ústavního pořádku.

 

Obecně jsou obsahem ústavy “pravidla chování, tj. právní normy jako státněmocenské příkazy sloužící k regulaci chování ve společenských vztazích a vyjádřené ve zvláštní formě základního zákona” (In: Filip, 1999:98).

Z obecného hlediska obsahu Ústavy ČR můžeme hovořit o několika skupinách ustanovení:

 

Ustanovení o organizaci a činnosti státu a jeho právu

Sem patří zejména:

 

1)Normy určující území a obyvatelstvo státu

Stát je identifikován prostřednictvím tří základních prvků: státní moci, státního území a státního lidu. V naší ústavě se jedné o čl.1,2 a čl.11.

 

 

2)Normy upravující otázky výkonu státní moci

Tvoří hlavní obsah Ústavy ČR. Převážnou část tvoří ustanovení kompetenční povahy.

 

3)Normy určující charakter právního řádu ČR, jeho složky a vazby navenek

Vyplývá z nich stupňovitá výstavba našeho právního řádu, jeho vztah k mezinárodnímu právu a způsob vyhlašování právních předpisů a mezinárodních smluv.

 

4)Normy upravující důsledky rozhodnutí orgánů státní moci

Jedná se o pravidla týkající se právních předpisů (hlavně zákonů) jako obecně závazných právních aktů. Tyto normy stanovují např. předpoklady pro právoplatné přijetí zákonů apod.

 

5)Normy upravující členění státní organizace a státu

Zde zdůrazňuji hlavně čl.1 o ČR jako jednotném státu a čl.99 o územním členění.

 

6)Ústavní normy symbolizující stát

Jde o preambuli a o vymezení státních symbolů (čl.14).

 

Ustanovení vyjadřující vztah státu ke společnosti a jednotlivcům a jiným státům

Tato ustanovení tvoří z velké části Listina základních práv a svobod. Vztahy k jiným státům z různých hledisek řeší články:10,11,13,39,43,49 čl. 87 Ústavy.

 

Poslední skupinou jsou ustanovení vyjadřující státní cíle a hodnoty

Obecné cíle vyjadřuje převážně preambule a čl.7 (ochrana přírodního bohatství).

 

Principy ústavního uspořádání ČR

 

Základní ústavní principy tvoří v každém státě podstatu jeho uspořádání. Jsou to také stanovené cíle, kterých má ústava svou působností dosáhnout.

Mezi základní nosné principy konstitucionalismu v současné ČR patří (In:Filip, 1999:176):

 

Uvedené principy tvoří soustavu hodnot, kterou můžeme nalézt zejména v Ústavě, Listině základních práv a svobod. Dalším důležitým hodnotovým zdrojem mohou být i rozhodnutí Ústavního soudu ČR.

Mezi klíčové pojmy naší ústavy patří demokracie. V ČR není ústavně uznán žádný jiný zdroj státní moci než lid. Státní moc je možno vykonávat jen prostřednictvím orgánů odvozených od lidu. V České republice je lidem množina občanů s volebním právem (čl.18, odst.3). Mezi demokratické principy ošetřené Ústavou patří mj. i princip plurality (čl.9), konsensu (čl.2), většiny (čl.6) a ochrana menšiny (čl.6).

Mezi uvedenými principy má dle mého názoru určující význam na druhém místě (po demokracii) princip parlamentní demokracie. Naše platná ústava přiřazuje státu tyto základní rysy parlamentní republiky (In:Filip, 1999:204):

 

Hodnocení současné ústavy

 

Vzorem tvůrců naší současné ústavy byla nepochybně ústava Československé republiky 1920. Z toho vyplývá, že se jedná o ústavní listinu republiky s centrální rolí parlamentu. Jemu je podřízena vláda a ani prezident ho nemůže libovolně rozpustit (senát není rozpustitelný vůbec). Forma ústavy je rigidní.

 

Aktuální problémy ústavy

 

Dle mého názoru hlavním problémem současného ústavního systému ČR je nenaplněnost některých jeho ustanovení. Už v roce 1993 to byla absence senátu. Po dlouhých diskusích byl sice naplněn, ale dodnes nepřesvědčil veřejnost o nutnosti své existence. Druhým problémem je neexistence vyšších územěsprávných celků. A konečně třetí okruh problémů souvisí s nenaplněním článku o referendu. Myslím si, že referendum by mnohé ústavní potíže, od otázky zrušení senátu až po současné diskuse o změnách ústavy a volebního systému, mohlo uspokojivě vyřešit.

 

Literatura:

 

Filip, J.: Ústavní právo 1. Brno, Doplněk 1999.

Kadlecová, Mates, Schelle, Veselá, Vlček: Československé dějiny státu a práva. Brno, Doplněk 1990.

Kocian, J.: Poválečný vývoj v Československu 1945-48. Praha, SPN 1991.

Ústava Československé socialistické republiky. Praha, SPN 1984.

Ústava České republiky a Listina základních práv a svobod. Ostrava, Aries 1995.